Fondbolagens förening har beretts möjlighet att lämna synpunkter på förslagen i rubricerad promemoria.
- Föreningen välkomnar att åtgärder vidtas för att stärka konsumentskyddet på premiepensionssystemets fondtorg. Sparare ska känna sig trygga när de väljer fonder.
- Flera av de förslag som lämnas är ändamålsenliga för att komma tillrätta med de problem som förekommit och tillstyrkes av föreningen. Det gäller framför allt förslagen om förbud mot telefonförsäljning och krav på egenhändig underskrift av fondval.
- Förslaget om att införa en 50-procentsgräns för Pensionsmyndighetens ägande i fonder är dock av sådant slag att det skulle leda till en kraftig försämring av fondtorget och få negativa konsekvenser för pensionsspararna. Föreningen avstyrker därför förslaget.
- När det gäller övriga kvantitativa krav som föreslås för tillträde till fondtorget förordar föreningen att de ställs på fondförvaltarnivå i stället för på fondnivå.
- Föreningen har därutöver en rad tekniska synpunkter på förslagen för att de ska kunna genomföras.
Inledning
Premiepensionen är en viktig del av det allmänna pensionssystemet. Endast en mindre del av pensionsavsättningarna går till premiepensionen (2,5 procent av lönen jämfört med 16 procent till inkomstpensionen). Emellertid har värdeutvecklingen i premiepensionssystemet i snitt varit betydligt högre än i inkomstpensionen (7,1 procent i snitt per år jämfört med 3,0 procent i snitt per år[1]). Premiepensionen kommer således att få en stor betydelse för framtida pensionärer.
Det är olyckligt att det förekommit problem på premiepensionssystemets fondtorg. Framförallt är dessa hänförliga till aggressiv och vilseledande telefonmarknadsföring till sparare. Några av de fondförvaltare som ägnat sig åt sådan marknadsföring misstänks även för att inte ha sett till sina andelsägares intressen utan utnyttjat intressekonflikter i förvaltningen på ett sätt som skapat onödiga eller felaktiga kostnader för spararna.
Föreningen är mot den bakgrunden mycket positiv till de förstärkningar av konsumentskyddet inom premiepensionen som skett det senaste året. Pensionsmyndigheten har skärpt samarbetsavtalet med fondbolagen vilket underlättat för myndigheten att agera. I det nya avtalet ställs högre krav på bland annat marknadsföringen av fonder i systemet, vilket har bidragit till en kraftig nedgång i antalet klagomål hos Pensionsmyndigheten. Med stöd av det nya avtalet har myndigheten också avbrutit samarbetet med ett antal aktörer. Därutöver har en förordningsändring i juni 2017 möjliggjort ett utökat informationsutbyte mellan Finansinspektionen, Pensionsmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten. En effektiv och koordinerad tillsyn är det mest ändamålsenliga sättet att minska risken för att fondförvaltare inte uppfyller sina skyldigheter enligt fondlagstiftningen. Nyligen har också klargjorts att PPM-rådgivning är tillståndspliktig verksamhet, vilket innebär att Finansinspektionen kan ingripa.
De förslag som nu lämnas syftar till att ytterligare stärka skyddet för pensionsspararna. Enligt föreningens mening framstår förslagen om ett förbud mot telefonförsäljning och krav på egenhändig underskrift vid fondval som de mest effektiva för att adressera de problem som förekommit.
Därutöver föreslås en rad kvantitativa kriterier som ska uppfyllas för att fonder ska kunna vara valbara på fondtorget. Föreningen noterar att avsikten med de nya kraven inte är att minska antalet fonder, utan att utgångspunkten är att det ska finnas ett brett utbud av fonder på premiepensionssystemets fondtorg. Det är då viktigt att de kriterier som utformas inte i praktiken stänger ute bra fonder och att fondtorgets funktionssätt inte försämras i onödan. Pensionsspararna bör över tid få tillgång till bra, kostnadseffektiva och innovativa fondalternativ och konkurrensen på fondtorget bör vara god.
Föreningen är därför starkt kritisk till förslaget om att Pensionsmyndigheten får äga högst 50 procent av fondkapitalet i en fond. Förslaget resulterar i att flera av de mest framgångsrika fonderna inte längre blir valbara i premiepensionssystemet. Många av dessa har vuxit i systemet just av det skälet att de varit framgångsrika, vilket i sig är ett tecken på att systemet såtillvida fungerat väl. Det vore därför olyckligt om just dessa fonder inte blir valbara för pensionsspararna, och fondtorget på sikt utarmas på konkurrenskraftiga fondalternativ.
Föreningen anser vidare att de kvantitativa krav som föreslås på fondnivå (historik och minimikapital) i stället bör ställas på förvaltarnivå. Enligt föreningens bedömning kan de problem som identifierats inom premiepensionssystemet kopplas till enskilda fondförvaltare, inte enskilda fonder. Det är inte sannolikt att en förvaltare med god historik av förvaltning utanför premiepensionssystemet skulle agera på ett annat sätt i systemet. Några sådana problem har heller inte förekommit. Om kraven ställs på fondnivå medför det otvetydigt att konkurrensen minskar och att nya innovativa fonder inte blir tillgängliga för pensionsspararna. Utvecklingen går snabbt inte minst inom hållbarhetsområdet som samtidigt är ett sådant område som regeringen vill främja. Föreningen vill betona att gränsvärden på fondnivå dessutom lättare kan kringgås.
Föreningen har följande detaljerade synpunkter på förslagen och texterna i promemorian.
Krav på att Pensionsmyndigheten får äga högst 50 % av fondkapitalet i en fond
I promemorian föreslås att fonder med mer än 50 procent av fondkapitalet från premiepensionssparande ska köpstoppas på fondtorget. Syftet med förslaget är att de fonder som erbjuds sparare på fondtorget ska vara konkurrenskraftiga även utanför premiepensionen. Föreningen avstyrker förslaget som enligt vår bedömning saknar konsumentskyddseffekt samtidigt som det får avsevärt negativa konsekvenser för pensionsspararna.
Vilka fonder träffas av förslaget?
Ett krav på att fonder ska ha ett större kapital från fondsparare utanför fondtorget än på fondtorget skulle innebära att flertalet av dagens mest populära fonder inte längre skulle vara tillgängliga för pensionsspararna. De fonder som skulle köpstoppas har varken lägre avkastning eller högre avgifter än genomsnittet på fondtorget.
Tabell 1: Effekter av krav på ägarandel utanför premiepensionen överstigande 50 %
Kännetecknande för många av de fonder som skulle träffas av kravet är att de har haft en stark avkastning och därför har valts i så stor omfattning inom systemet att de, trots en stor försäljning utanför premiepensionen, inte klarar kravet. Därtill är det fonder som anpassats för sparare inom premiepensionssystemet i positiv bemärkelse, med låga avgifter och t.ex. generationsfondsprofil. Ett stort antal av de fonder som inte skulle klara av att uppfylla kravet är just generationsfonder (19 av totalt 37 stycken) som kan antas vara särskilt väl anpassade för sparande inom premiepensionen. Förslaget påverkar en av åtta fonder på fondtorget och nio av de tio största fonderna i systemet.
Tabell 2: Andel premiepensionskapital i de tio största premiepensionsfonderna
Ett krav om 50 procent skulle visserligen ha träffat de uppmärksammade fonder som pensionsmyndigheten på senare tid har avregistrerat från fondtorget. Men enligt förslaget så är konsekvensen av att träffas av 50 procents-kravet inte avregistrering utan att fonden stängs för nya insättningar. Fonden finns således kvar på torget och har kvar det kapital som spararna sedan tidigare placerat i fonden. Det kan därför ifrågasättas om förslaget överhuvudtaget innebär att konsumentskyddet stärks.
Föreningen anser det vidare osannolikt att ett krav på maximal andel av fondförmögenheten inom premiepensionen skulle användas i en upphandling av fonder till fondtorget av en framtida myndighet. Mot bakgrund av hur AP7 förvaltas och dess särställning kan det till och med finnas anledning att tro att skräddarsydda fonder för premiepensionen kan vara en konkurrensfördel i framtiden. Att då förstöra fondtorgets funktionssätt inför ett kommande nästa steg med en myndighet som upphandlar fonder utifrån kvalitativa krav framstår som ogenomtänkt och kontraproduktivt.
Hur påverkas spararna?
Förslaget påverkar omkring hälften av kapitalet hos aktiva sparare och två av tre sparare med egen fondportfölj. Förslaget skulle skapa en situation där två av tre aktiva premiepensionssparare med egna portföljer (omkring 2,3 miljoner personer) skulle behöva informeras om att deras fondval stoppats för nya insättningar. Kravet skulle i praktiken förstöra fondtorgets funktionalitet. Nya sparare skulle inte ha tillgång till flera av de mest populära fonderna samtidigt som gammalt kapital från tidigare sparare ligger kvar. För att finna en fond som är öppen för insättningar av premiepensionsmedel skulle sparare bli tvungna att välja fonder längre ner på rankningslistorna. Det skapar ett ojämlikt system med olika förutsättningar för spararna till avkastning och egna val.
Konsekvenser för premiepensionssystemets funktion
De sparare som valt fonder som köpstoppats kommer att behöva placera sina årliga premiepensionsavsättningar i andra fonder som inte köpstoppats. Även det kapital som är placerat i fonder som inte klarar de föreslagna kraven på minimikapital, avkastningshistorik eller förvaltarhistorik kommer att behöva omplaceras i andra fonder på fondtorget. Med dessa inflöden kommer ytterligare fonder att överskrida 50-procentsgränsen och därmed köpstoppas. Detta innebär att 50-procentskravet i sig kommer att medföra att fonder på fondtorget överskrider 50-procentsgränsen och köpstoppas. Ett sådant system är inte optimalt. Enligt föreningens bedömning skulle resultatet av det föreslagna kravet bli ett dysfunktionellt fondtorg.
Föreningen noterar att redan idag utgör premiepensionen så mycket som 28 procent av den totala fondmarknaden i Sverige. Det innebär att svenska fonder i högre utsträckning skulle träffas av förslaget än utländska, eftersom de senare sällan har Sverige och premiepensionstorget som huvudmarknad. Premiepensionens andel av den totala fondmarknaden förväntas växa ytterligare fram till omkring år 2060 då premiepensionssystemet är fullt infasat och väntas utgöra ett kapital som är sex gånger högre än idag. Även mot bakgrund av detta är ett krav om att minst 50 procent av en fonds samlade kapital ska ägas utanför premiepensionssystemet orimligt. Det kommer att leda till köpstopp av alltfler svenska fonder i systemet.
Diagram 1: Premiepensionens andel av total fondförmögenhet i Sverige
Övriga kvantitativa krav på fondförvaltare och fonder
I promemorian föreslås att en förutsättning för att en fond ska få tillträde till fondtorget är att förvaltaren har tre års verksamhetshistorik samt att fonden har tre års avkastningshistorik och ett minsta förvaltat kapital om 500 miljoner kronor.
Krav bör ställas på förvaltarnivå i stället för fondnivå
Föreningen förordar att dessa kvantitativa krav ställs på fondförvaltarnivå i stället för på fondnivå. Enligt föreningens bedömning kan de problem som identifierats kopplas till enskilda fondförvaltare, inte enskilda fonder. Det är inte sannolikt att en förvaltare med god historik av förvaltning utanför premiepensionssystemet skulle agera på ett annat sätt i systemet. Något sådant problem har heller inte förekommit.
Såväl krav på verksamhetshistorik som förvaltat kapital kan således ställas på fondförvaltaren. Utifrån ett tillsyns- och konsumentskyddsperspektiv är krav riktade mot fondförvaltaren betydligt mer effektiva än krav riktade på fonden. Krav på fondnivå kan i högre utsträckning kringgås, t.ex. genom fusionering av fonder, varför de framstår som mindre lämpliga och legitima. Krav på förvaltarnivå skulle samtidigt innebära att de negativa konsekvenserna minskar betydligt.
Ett krav på historik på fondnivå medför att premiepensionsspararna inte kan få tillgång till nya fonder. På så sätt försämras konkurrensen och innovativa förvaltningsstrategier som gröna obligationsfonder, ”smart beta fonder” osv., kommer inte premiepensionsspararna till del förrän flera år efter att övriga marknaden har kunnat dra nytta av dem. Krav på avkastningshistorik för fonden har visserligen vissa fördelar i form av underlag för sparare att bedöma fondens förvaltning. Däremot saknas koppling till de konsumentskyddseffekter som förslagen syftar till. Sådana effekter uppnås bättre genom krav på förvaltaren.
Enligt föreningens mening innebär även krav på ett minsta förvaltat kapital om 500 miljoner kronor på fondnivå en konkurrensbegränsning samtidigt som konsumentsskyddseffekten är tveksam. Förslaget om avgifter för deltagande på fondtorget torde medföra att man uppnår samma effekt som kravet syftar till att uppnå, fast på ett mer ändamålsenligt sätt. Ett skäl till att ställa krav på ett minimikapital i fonden är att fonden på så sätt kan visa att den har lyckats attrahera kapital från investerare utanför premiepensionstorget. Kravet blir dock betydligt svårare att uppnå för fondförvaltare som inte har tillgång till egna distributionskanaler, varför det riskerar att snedvrida konkurrensen vilket i förlängningen missgynnar spararna.
Enligt föreningens mening kan det konsumentskydd som kravet på minimikapital i fonden syftar till att uppnå istället uppnås med ett krav på minimikapital på fondförvaltarnivå. Ett sådant krav skulle kunna påvisa att förvaltaren har fått ett förtroende att förvalta kapital, oavsett om detta sker inom en fond eller är spritt på flera fonder.
Föreningen anser vidare att för att säkerställa att kvantitativa krav inte får orimliga konsekvenser bör Pensionsmyndigheten, precis som idag, ha möjlighet att göra vissa skönsmässiga bedömningar och tillåta vissa undantag på basis av en kvalitativ bedömning. Behovet av detta blir större ju fler kvantitativa krav som införs.
Förslag på förbud mot telefonförsäljning och krav på egenhändig underskrift vid fondval
Föreningen tillstyrker förslaget om krav på egenhändig underskrift vid fondval och fondbyte.
Föreningen tillstyrker även förslaget att förbjuda marknadsföring och försäljning av produkter på premiepensionsområdet via telefon. Majoriteten av fondförvaltarna använder sig inte av telefon som marknadsföringskanal och föreningen har stor respekt för att den formen av marknadsföring inte lämpar sig för marknadsföring av premiepensionsfonder. Föreningen anser dock att det behöver förtydligas att ett sådant förbud inte innebär ett generellt marknadsföringsförbud utanför premiepensionssystemet för en fond som också ingår i premiepensionssystemet. Det kan uppstå svår gränsdragningsproblematik i förhållande till annan marknadsföring som sker av fonderna utanför systemet. Det bör vara möjligt för fondförvaltare att vid kontakt med kund, av andra orsaker än marknadsföring, upplysa om att fonderna finns till försäljning i premiepensionssystemet. Det bör även förtydligas att förbudet inte begränsar möjligheten till kundservice vid inkommande samtal via telefon. Lagtext och författningskommentar bör ses över så att det tydligt framgår huruvida det är avgörande om försäljningen sker på pensionsspararens initiativ eller inte. Författningskommentaren kan tolkas som att försäljning via telefon är förbjudet då pensionsspararen ringer upp näringsidkaren bara om kontakten beror direkt på näringsidkarens marknadsföring. Föreningen noterar även att både begreppet pensionssparare (se t.ex. 64 kap. 3 §) och begreppet konsument (se t.ex. 64 kap. 23 b §) används i Socialförsäkringsbalken.
Föreningen anser att det bör klargöras att kravet på egenhändig underskrift inte hindrar sparares möjlighet till signering via e-legitimation.
Förvaltarnas möjlighet att lämna information till Pensionsmyndigheten och likabehandlingsprincipen
Föreningen anser att det är svårt att utifrån 64 kap. 18 a § SFB med tillhörande författningskommentar och allmänmotivering bilda sig en uppfattning om hur villkoren i fondavtalet kommer att utformas. Det bör dock beaktas att Pensionsmyndigheten inte är tillsynsmyndighet för fondförvaltare och fonder på fondtorget, utan fondandelsägare i fonderna som tillhandahålls på fondtorget. Den fondrättsliga principen om likabehandling innebär att alla andelsägare ska behandlas lika, oaktat om andelsägaren är en småsparare, en institutionell investerare eller som i detta fall, Pensionsmyndigheten. Ett fondbolag är legalt förhindrat att ingå avtal som innebär att en viss andelsägare särbehandlas på bekostnad av andra andelsägare. Det förekommer ett fåtal avsteg från likabehandlingsprincipen genom lagstiftning som får betraktas som lex specialis. Den fondrättsliga regleringen av matar- och mottagarfonder, som bygger på EU:s UCITS-direktiv, innebär att matarfonder får del av i viss utsträckning annan information än övriga andelsägare. Frågan om hur detta förhåller sig till likabehandlingsprincipen behandlades i förarbetena (prop. 2010/11:135 s. 159 f.). Där konstaterades att matar-mottagarstrukturen är en konstruktion som gör det nödvändigt med vissa särbestämmelser för att inte andelsägarna i matarfonden ska hamna i en sämre situation än om de investerade direkt i mottagarfonden. Det påpekades dock som viktigt att avtalen inte gav rättigheter till matarfonden som inte var motiverade av den särskilda investeringsformen. Enligt föreningens mening skulle en fondförvaltares utlämnade av sådan information som framgår av 64 kap. 18 a § SFB (och avsnitt 6.4 i promemorian) till Pensionsmyndigheten innebära ett avsteg från likabehandlingsprincipen. Innebörden och konsekvenserna av detta har inte belysts i promemorian.
Pensionsmyndigheten ska enligt 64 kap. 3 § fjärde stycket granska att fondförvaltare och deras fonder på fondtorget uppfyller de i avtalen uppställda villkoren. Syftet med granskningen är rimligtvis att Pensionsmyndigheten ska kunna köpstoppa och säga upp ett fondavtal med en förvaltare som inte längre uppfyller villkoren. Det framgår av avsnitt 6.4 i promemorian att den information som Pensionsmyndigheten ska kräva genom fondavtalet inte är sådan information som övriga andelsägare i en fond generellt kommer kunna ta del av. Om Pensionsmyndigheten, genom fondavtalet, fick information om t.ex. felvärderade innehav i en fond så skulle myndigheten, om den ansåg att situationen utgjorde ett avtalsbrott, kunna säga upp fondavtalet. Det förfarandet skulle i praktiken innebära att Pensionsmyndigheten säljer fondandelarna på basis av information som inte är allmänt känd. Ett sådant förfarande skulle kunna utgöra marknadsmissbruk.
Som framgår av promemorian (s. 34) har Pensionsmyndigheten behov av att kunna agera skyndsamt för att säkra pensionsspararnas pengar när en förvaltare bryter mot villkor i fondavtalet eller bestämmelser i lag och föreskrifter. Enligt föreningens mening är det dock mycket problematiskt att Pensionsmyndigheten kommer att kunna agera på information som övriga andelsägare inte har tillgång till och att det agerandet kan medföra att konsumentskyddet för sparare utanför premiepensionssystemet försämras. Föreningen efterlyser därför en analys av vad förslagen innebär dels i förhållande till principen om likabehandling och dels behovet av konsumentskydd för sparare utanför premiepensionssystemet.
Förslag på nytt hållbarhetskrav
Föreningen stödjer ambitionen med förslaget att införa ett nytt hållbarhetskrav i 64 kap. 18 a §. Däremot anser föreningen att den föreslagna utformningen av kravet är problematisk. Av författningskommentaren till 64 kap. 18 a § framgår att det ska krävas ett visst hållbarhetsarbete i fondförvaltningen. På s. 56 i allmänmotiveringen framgår att förvaltaren kan arbeta med hållbarhetsintegrering på olika sätt och att vilken metod som är mest lämplig delvis beror på om fonden är en aktiefond, räntefond eller en blandfond. Vidare framgår att en möjlig miniminivå kan vara att de fondförvaltare som anger att de inte tar någon hållbarhetshänsyn alls i förvaltningen inte tillåts ingå fondavtal med Pensionsmyndigheten. De nya kraven på hållbarhetsinformation i lagen om värdepappersfonder (4 kap. 24 §) tar sikte på en redogörelse för fondförvaltarens hållbarhetsarbete. Även i det sammanhanget används alltså begreppet hållbarhetsarbete. I arbetet med att utveckla en branschstandard för rapportering av hållbarhetsinformation har föreningen haft anledning att diskutera innebörden av begreppet hållbarhetsarbete. Föreningen skulle därför vilja uppmärksamma regeringen på att en fond kan vara att anse som hållbar eller t.ex. ”ren” från viss verksamhet utan att något faktiskt hållbarhetsarbete sker i förvaltningen av fonden. Ett exempel är en fond som investerar i svenska statspapper - för en sådan fond finns det sannolikt en rimlig förväntansbild att den är fri från investeringar som de flesta skulle räkna som annat än hållbara. Det är dock inte ett resultat av fondförvaltarens hållbarhetsarbete utan den valda placeringsinriktningen. Föreningen anser att det är viktigt att kravet inte formuleras så att fonder där inget hållbarhetsarbete utförs, men som ändå är hållbara, exkluderas.
Det är även viktigt att kravet inte utformas så att indexfonder inte kan tillhandahållas inom premiepensionssystemet. Det är oklart vad begreppet hållbarhetsarbete innebär för indexförvaltare.
Avgifter
Föreningen tillstyrker förslaget att fondförvaltarna med avgifter ska finansiera Pensionsmyndighetens handläggning av ansökningar, granskning av fonder och förvaltare samt informationsgivning om fonder. Föreningen menar dock att omfattningen av Pensionsmyndighetens granskning av fonder och fondförvaltare måste anpassas till att fonderna och bolagen redan är föremål för tillsyn av Finansinspektionen eller en myndighet i fondens eller förvaltarens hemland.
Av 64 kap. 40 § framgår att fondförvaltare med avgifter ska täcka Pensionsmyndighetens kostnader. Föreningen ställer sig frågande till om bestämmelsen i 64 kap. 41 § behövs.
Förslag på utformning av nya lagkrav i Socialförsäkringsbalken
Föreningen tillstyrker den nya skrivningen i 64 kap. 3 § andra stycket Socialförsäkringsbalken (SFB) om att Pensionsmyndigheten ska erbjuda ett brett utbud av valbara fonder.
Begreppet värdepappersfond
Föreningen anser att man i 64 kap. 3 § SFB bör överväga att använda ett annat begrepp än värdepappersfond. Enligt lagen (2004:46) om värdepappersfonder är värdepappersfonder per definition fonder som registrerats i Sverige och som står under Finansinspektionens tillsyn. Det framgår av sammanhanget att begreppet värdepappersfond inte har samma innebörd här som det har i lagen om värdepappersfonder, utan att avsikten är att även utländska fonder ska omfattas. Föreningen föreslår därför att begreppet fond används. Det bör i vart fall tydligt framgå av författningskommentaren vilka fonder som avses. I det fortsatta lagstiftningsarbetet vore det önskvärt att användningen av begrepp såsom fondföretag och värdepappersfond m.fl. sågs över för att underlätta förståelsen av texten.
Utformningen av 64 kap. 18 a § SFB
I 64 kap. 18 a § andra stycket SFB fastställs vad fondavtalet bl.a. ska innehålla. Enligt föreningens mening skulle det räcka att slå fast att förvaltaren ska följa god sed på premiepensionsområdet med eventuellt tillägg av de krav som framgår av lagen om värdepappersfonder, eller motsvarande regelverk i förvaltarens hemland. Det skulle ge Pensionsmyndigheten utrymme att upprätta lämpliga och legalt möjliga avtal. Om syftet är att Pensionsmyndigheten ska kunna uppställa andra och potentiellt strängare krav än vad som framgår av fondlagstiftningen bör det förtydligas.
Av allmänmotiveringen på s. 43 framgår att även information om grundarna till fonderna ska lämnas. Föreningen efterlyser ett förtydligande då det framstår som oklart vilka personer som avses. Det är även oklart vad som avses med tredjepartsförhållanden och tredjepartsinformation. Av texten på s. 44 framstår det som att det som åsyftas är förvaltarens avtal med förvaringsinstitutet men stycket innehåller flera felaktiga beskrivningar av förvaringsinstitutets roll och dess relation till fondförvaltaren och syftet med villkoret i 18 a § framstår således som oklart. Även stycket på s. 44 med rubriken innehav och handel berör delvis förvaltarens relation till förvaringsinstitutet. Stycket förefaller även röra vissa villkor avseende värdering, både av fondens innehav och av andelarna. Det är svårt att förstå hur villkoret i 18 a § andra stycket 3 avseende fondförvaltarens innehav och handel skiljer sig från kravet i tredje stycket 4 avseende fondens innehav och fondens handel med värdepapper. Fondförvaltaren, i vart fall för svenskt vidkommande, handlar med värdepapper för fondens räkning och dessa värdepapper utgör därför fondens innehav. Vad som åsyftas med fondförvaltarens innehav och handel framstår därför som oklart.
Mot bakgrund av den oklarhet kring vad villkoren i fondavtalet faktiskt kommer att innebära anser föreningen att det som sägs i 18 a § andra stycket inte lämpar sig som lagtext. För det fall regeringen anser att villkoren bör kvarstå i lagtext anser föreningen att det i det fortsatta lagstiftningsarbetet behöver utvecklas vad villkoren faktiskt kommer att innebära och huruvida de skiljer sig från vad som redan gäller enligt lagen om värdepappersfonder respektive motsvarande regelverk i förvaltarnas hemland.
Bemyndigande till regeringen
För villkoren i 64 kap. 18 a § tredje stycket finns i 22 § ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter. Det innebär att delar av innehållet i det civilrättsliga avtalet mellan Pensionsmyndigheten och fondförvaltaren kommer att regleras i förordning utfärdad av regeringen. Enligt regeringsformen 8 kap. 2 § första stycket 1 ska föreskrifter meddelas genom lag om de avser enskildas ekonomiska förhållanden inbördes. Regeringen har i tidigare lagstiftningsärende ansett att sådana krav som avser vilka frågor som enskilda sinsemellan ska avtala om bör regleras på lagnivå (jfr prop. 2010/11:135 s. 119). Föreningen efterlyser en bedömning av huruvida det föreslagna bemyndigandet är förenligt med regeringsformen.
Konstruktionen med förvaltningsbeslut och avtal
Vissa av de krav som föreslås ställas på fondförvaltaren och fonden föreslås omfattas av fondavtalet enligt 64 kap. 18 a § SFB. Samtidigt föreslås att vissa av kraven såsom åtagande om att lämna viss information till investerare, krav avseende avgifter och verksamhetshistorik ska framgå av 64 kap. 18 c § SFB. Någon närmare motivering till uppdelningen saknas. Föreningen kan konstatera att konstruktionen med både avtal och förvaltningsbeslut visserligen kan bidra till ökad rättssäkerhet men den innebär också minskad flexibilitet för Pensionsmyndigheten.
Det framgår av 64 kap. 3 § fjärde stycket att Pensionsmyndigheten ska granska att fondförvaltare och deras fonder uppfyller villkoren i fondavtalet (dock inte villkoren i 18 c §). Det framstår som ologiskt att Pensionsmyndigheten inte ska kontrollera att kraven avseende information och avgifter i 18 c § är uppfyllda. Allmänmotiveringen ger dock intryck av att villkoren i 18 c § ska omfattas av fondavtalet efter den tidpunkt då avtal igåtts. Om dessa krav istället skulle framgå av fondavtalet, binds fondförvaltarna upp civilrättsligt i relation till Pensionsmyndigheten. Villkoren i 18 c § 3–7 är dessutom av den karaktär att en fondförvaltare inte på förhand kan uppfylla kraven och torde därför även av denna anledning passa bättre som villkor i avtalet. Föreningen föreslår därför att punkterna 3–7 i 18 c § flyttas till 18 a §. För det fall regeringen anser att de bör kvarstå i nu föreslagna paragraf föreslår föreningen i vart fall att den språkliga utformningen av 18 c § ses över och det bör förtydligas att fondförvaltare ska åta sig att uppfylla kraven i punkterna 3–7, vilket också motsvarar hur liknande krav är utformade i nuvarande 19 §. Vad gäller kravet i punkten 4, att lämna hållbarhetsinformation, framgår det av författningskommentaren att om fondförvaltaren inte beaktar hållbarhetsaspekter ska förvaltaren i stället informera om detta. Detta framstår som delvis motsägelsefullt i förhållande till 18 a § andra stycket 8 där det framgår att det ska krävas att hållbarhetsarbete sker i fondförvaltningen för att få ingå fondavtal.
Kravet på historik, oavsett om det ställs på fondförvaltarnivå eller fondnivå, i 64 kap. 18 a § tredje stycket 1 bör istället flyttas till 18 c § då kravet endast kan vara relevant vid ett tillfälle, då fondförvaltaren ansöker om att få ingå fondavtal. Eftersom det framgår av allmänmotiveringen (s. 37) att Pensionsmyndigheten ska göra en separat granskning för varje fond är det svårt att se andra skäl till varför kravet bör finnas med i avtalet.
Föreningen anser att utformningen av 64 kap. 18 d § bör ses över då en fondförvaltare rimligtvis inte kan uppfylla samtliga villkor i fondavtalet eller i 18 c § vid den tänkta tidpunkten för beslut, dvs. innan avtal ingåtts. Beslut att ingå fondavtal bör istället fattas av Pensionsmyndigheten om förvaltaren har förutsättningar att uppfylla villkoren i fondavtalet och 18 c §.
Ikraftträdande och övergångsbestämmelser
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2018 och enligt promemorian bör Pensionsmyndigheten säga upp existerande samarbetsavtal samma datum, med verkan tre månader senare. Lagtexten innebär dock en skyldighet för Pensionsmyndigheten att förvalta premiepensionsmedlen genom att bl.a. ingå fondavtal med fondförvaltare från och med den 1 juli 2018. Någon möjlighet att pröva ansökningar om att ingå fondavtal innan den 1 juli 2018 framgår inte av lagtexten. En ansökan från en fondförvaltare om att ingå fondavtal med Pensionsmyndigheten kan således prövas tidigast den 1 juli 2018. Rimligtvis behöver Pensionsmyndigheten viss tid på sig att pröva de ansökningar som kommer in och under den tiden bör samarbetsavtalen alltjämt gälla. Under förutsättning att en ansökan om att ingå fondavtal inkommit till Pensionsmyndigheten innan den 1 oktober bör samarbetsavtalet få fortsätta att gälla till dess att ansökan om att få ingå fondavtal har prövats slutligt.
Enligt föreningens mening torde dessutom tre månader vara en alltför kort tid för Pensionsmyndigheten att handlägga den mängd ansökningar som kan förväntas inkomma till myndigheten. De potentiella konsekvenserna av att Pensionsmyndigheten inte hinner handlägga ansökningarna är allvarliga och onödiga. För det första skulle pensionssparare som gjort ett aktivt val tvingas in i AP7 Såfa. Det skulle även innebära att fondförvaltare inom en snäv tidsram skulle tvingas lösa in stora volymer med avsevärd risk för negativ påverkan på fondandelsvärdet. Det skulle även innebära stora inflöden i AP7 Såfa. Sammantaget riskerar dessa flöden att ha en negativ marknadspåverkan. Föreningen anser därför att det är nödvändigt med övergångsbestämmelser som innebär att befintliga avtal fortsätter att gälla till dess ansökningarna prövats slutligt.
Fondbolagens förening
Fredrik Nordström, vd Anna Larris, senior jurist